11기 주민자치인문대학 ‘마을, 민주주의 학교’ [3강] 민주주의 새로운 실험

국회는 국민을 닮아야 한다.

‘국회 톡톡’은 2016년경에 순수하게 민간에서 만들어진 입법 제안 플랫폼이다. 법은 왜 국회의원만 만들 수 있는지 의문에서 시작되었고 시민의 참여를 끌어낼 방법을 끝에 고안되었다. 우리나라의 국회는 다양한 인구구성이 반영되지 못했다. 50대 이상이 제일 많고 20대는 단 한명도 없다. 국회의 평균연령이 55세 이상이고 다들 고학력에 남성이 대다수를 차지한다. 따라서 소상공인, 청년, 노인들의 삶의 고충을 잘 모를 것이다. 그렇기에 이들을 위한 법안이 국회에서 올라오기 어려운 게 현실이다.

국회가 국민을 닮아야 한다. 5,000만 인구에 청년, 하우스푸어, 소상공인의 비율만큼 300여명 국회위원이 전부 고학력, 경제적 어려움이 없는 사람들로만 구성되어 있는 게 바람직하지 않은 것이다. 평범한 시민들도 자신이 원하는 법안을 발의해야한다.

▴국회톡톡 ⓒ www.toktok.io

국회톡톡은 시민이 제안한 법안에 1,000명의 동의를 하면 그 법안 내용이 의원들에게 전달된다. 의원이 검토하고 법안으로 만들 의지가 있으면 제안자와 함께 만들어가는 단계를 밟는다. 그러나 1,000명의 동의를 받았어도 2주 안에 국회의원이 나타나지 않으면 매칭실패로 소멸된다.

지금까지 의원매칭이 이루어진 제안은 10건이다. 입법에 성공한 건 3건이다. 처음으로 입법에 성공한 것은 ‘신입사원·복직자 연차보장법’이다. 근로기준법상 1년차 신입사원은 연차를 쓰고 싶어도 다음해 휴가를 끌어써야했는데 불합리함을 느꼈다. 이 법은 제안한 직장맘이 아기가 아프면 휴가를 내야하는데 입사한 첫해에 그렇게 할 수 없는 게 불합리하다고 제안했고 몇몇 의원이 관심을 가져서 입법에 성공했다. 국회톡톡의 시도는 훌륭하지만 한계는 제안이 실제 입법화되기까지 국회의원의 선의에 기대해야만 하며 강제할 수 있는 수단이 없었던 것이 한계였다.

브라질 ‘이데모크라시아’와 서울시 ‘민주주의 서울’

브라질에는 국회가 직접 개발한 이데모크라시아라는 정책 제안 온라인 플랫폼이 있다. 양원제인 브라질은 하원에서 법을 만드는데 국회의원이 이 플랫폼을 만들었고 의회에 소속된 입법활동을 돕는 컨설턴트 200여명이 시민들의 의견에 적극적으로 반영한다. 제안을 다듬거나 의원들과 연결시키는 것을 적극적으로 한다. 브라질은 민주주의 의식과 제도에 앞서있는 면이 있다. 주민참여예산도 전 세계에서 브라질이 제일 먼저 시작하지 않았나.

이번에는 지자체가 마련한 플랫폼 ‘민주주의 서울’이라는 제도를 살펴보자. 서울시는 오세훈 시장부터 천만상상 오아시스를 만들어서 시민이 정책제안을 할 수 있도록 운영해왔다. 작년부터 많은 예산을 들여서 민주주의 서울이고 자리를 잡아가는 상황이다. 시민이 제안했을 때 50명 이상이 공감을 하면 해당부서에서 답변해야하고 500명이 공감하면 공론장이 열린다. 그 공론장에 5,000명이 참여하면 서울시장이 답변해야한다. 크게 두 가지로 나뉘는데 하나는 서울시에서 시민들의 의견을 물어보는 것이고 하나는 시민이 제안한다. 올 1월에 어떤 시민이 보건소에서 난임주사를 저렴하고 편하게 맞을 수 있도록 제안했고 50명이 공감했는데 부서에서 수용불가라고 했다. 부서에서 반대를 했어도 500명이 지지를 하게 되면 공론장을 열게 되어있다. 공론장에는 사람들이 모여들었고 부서가 반대를 했지만 5,000명이상이 지지했기에 시민투표에 부쳐졌다. 3월에 시민토론회에 시장이 참여했고 보건소에서 난임주사를 맞을 수 있도록 조치를 하겠다고 했다. 이후에는 시립병원에 난임센터를 체계적으로 갖추겠다고 약속했다. 이 사례를 보면서 한계를 보완한 점은 해당 부서의 결정에 그치지 않고 500여명이 넘으면 공론장이 열릴 가능성이 있는 것이다.

프랑스와 스페인의 참여예산제

▴ 디사이드 마드리드 ⓒ decide.madrid.es/

국내에서는 2011년, 참여예산제가 모든 지자체의 의무사항이 되었다. 올해 인천은 300억으로 알고 있다. 정확히 말하면 내년 예산의 쓰임새를 올해 결정하고 내년에 300억 예산이 쓰이게 될 것이다. 2011년에 시행되어 약 9년간 해왔는데 제도를 잘 아는 사람들, 내지는 정보 권력 주변에 있는 사람들과 이해관계자들이 사용처를 결정할 수 있다. 즉 주민들이 다 같이 결정하지 못하고 정말 필요로 하는데 쓰이지 못하는 한계가 있다. 그런 한계를 극복하기 위해 다른 나라는 어떻게 하는지 살펴보자.

참여예산제는 세계적으로 프랑스 파리와 스페인 마드리드가 가장 유명하다. 마드리드의 ‘디사이드마드리드’는 유명한 개발자가 시의원이 되어서 도입을 했으며 여러 가지 새로운 시도를 하고 있고 선도적인 역할을 한다. 파리도 마드리드를 따라서 하고 있다. 마드리드시 의회에는 ‘관측소’라는 자문기구를 출범시켰다. 시의회가 59명으로 구성되어 있고 40-50명의 시민과 주제를 정해 토론을 한다. 물론 사전에 충분한 정보를 제공하고 토론을 할 수 있게 한다. 그리고 특정 이슈에 입장을 내면 시 의회에 전달된다. 이것은 시의회를 독단적으로 결정하거나 시민의 정서에 반하는 결정을 하는 것을 견제한다. 예를 들어 자문기구는 난임시술을 보건소에서 할 수 있도록 예산 등 검토를 다 마친상황에서 입장을 냈는데 시의회가 반대를 하려면 시민들을 설득시킬 다른 논거가 필요하다. 앞으로 어떻게 진행되는지 지켜봐야 할 것 같다.

프랑스 파리는 1,300억 원을 참여예산으로 쓴다. 일정정도는 청소년과 소외계층을 위해 배정해 특정한 계층이 전부 결정하지 않고 꼭 필요한 곳에 쓰일 수 있도록 장치를 마련한 것이다. 또 하나는 오프라인으로 활발하다는 것이다. 우리나라는 다 온라인으로만 하는데 스페인과 파리는 100개정도의 자전거 뒤에 큰 통을 갖고 다니면서 투표기간에 자전거를 끌고 동네를 다니며 파리 곳곳을 돌아다니면서 투표용지를 받는다. 공원이나 사람이 많은 곳에서 참여예산에 대한 설명을 하기도 한다. 비슷한 제안이 많이 올라 올 때는 제안자들끼리 모이도록해서 발전된 하나의 안을 만든다. 이것도 굉장히 중요하다. 개수는 줄어들면서 발전된다.

2016년 투표참여자는 9만 여명, 투표권자의 5%가 참여했다고 한다. 어린이·청소년도 6만 6천명이 참여했다. 3년 만에 400개가 넘는 프로젝트가 진행되고 있다. 이에 따라 시정부 업무체계 방식이 바뀌었고 부서간 협업도 활발해졌다고 한다.

스페인은 참여예산을 통해 시민들의 연대의식을 높이 평가하게 되었다고 한다. 개인만의 이익을 위한 요구를 제안할 줄 알았는데 폭력피해여성 쉼터 제공, 치매환자를 돕는 센터를 건립하는 것을 제안하여 시민들의 연대의식을 볼 수 있는 것을 꼽았다. 지속가능한 도시를 만드는데 시민들이 많은 표를 던졌다는 것에 의미가 있다.

참여예산제의 핵심과 플랫폼의 역할

참여예산제의 핵심은 오프라인이다. 더 많은 시민이 알아야하는 것이 중요하다. 소수의 정보를 가지고 있는 사람이 결정하지 않고 주민들이 가장 필요로 하는데 예산이 쓸 수 있도록 더 많은 사람들에게 알리려는 노력을 해야 한다. 시민들에게 적극적으로 홍보하고 설명회도 하고 나아가서 가능하다면 비슷한 의견을 낸 사람들이 토론회 개최, 일상에서 참여할 수 있는 오프라인투표소 등. 부서에서 어떤 이유로든 반대를 하더라도 그것을 제고할 수 있는 과정, 시민의 권력으로 절차를 만드는 게 중요하다.

또한 ICT 기술이 발달하면서 온라인플랫폼으로 입법, 정책결정, 예산 분배에 시민을 참여시키려고 노력하고 있다. 시민의 결정권을 높이려고 하고 있다. 우리나라의 참여예산제, 입법제안과 외국의 사례는 차이가 있다. 온라인에서만, 혹은 민간에게만 너무 맡기는 건 한계가 있다. 인적자원, 정보를 가지고 있는 브라질 사례로 보면 국회 컨설턴트들이 적극적인 역할을 한다. 우리나라 국회는 온라인플랫폼이 없을 뿐 아니라 시민 참여 프로그램을 찾기 힘들다. 시민과 의원이 함께 법을 만들어가는 절차를 밟아가야 한다.

정부 정책을 하는 것을 넘어 시장에서 절대적인 권력을 가지고 있는 권한을 시민이 통제할 수 있을까? ‘리터러티’라는 플랫폼은 전 세계 시민들이 5개씩 쓰레기를 주우면 지구가 깨끗해지지 않을까에 아이디어를 얻어 만들어졌다고 한다. 주요 활동은 길을 가다가 쓰레기를 주워서 인스타그램에 올리는 것. 점차 따라하는 사람이 생기고 댓글을 달렸다. 전 세계 사람들이 참여해 쓰레기 사진을 찍고 어디서 주웠는지, 재질이 무엇인지 올렸다.

전 세계에서 비슷한 시기에 자원봉사자들이 모여서 쓰레기를 줍는 행사를 했다. 그냥 줍고 끝나는 게 아니라 분류를 한다. 왜 분류를 할까? 어떤 쓰레기가 가장 많이 나오는지 통계를 하기 위해서다. 플라스틱 문제는 분리배출을 잘하는 게 아니라 만들지를 말아야한다는 메시지와 환경을 위한 기업의 도덕적 책임을 느끼게 하기 위해서다. 2018년 UN이 낸 보고서에 지금까지 인류가 만든 플라스틱양은 63억톤, 재활용은 9%, 나머지 91% 중 일부는 소각됐고 나머지는 땅과 바다 어딘가에 있을 것이다.

정책제안, 입법제안과는 다르게 시민들이 참여해서 데이터를 쌓음으로 기업에 어떤 정책을 변화시킬 수 있는 중요한 플랫폼이다. 요즘 플랫폼이 주목을 받고 있다. 사실은 혁신적 비즈니스긴 하지만 플랫폼에 참여하는 사람이 핵심이다. 우리사회를 조금 더 긍정적으로 바꾸는 플랫폼은 어떤 역할을 해야 하는가, 의미를 돌아볼 수 있다. 제대로 된 플랫폼이라면 시민의 참여를 통해 새로운 가치를 만들어야한다고 말하고 싶다.

글 공동체자치담당 / 사진 홍보담당, 홈페이지 캡쳐